Analogías/Pretextos

Chile y su analogía de regionalización con el caso portugués

Al haber analizado el proceso de regionalización en Chile y algunos de los principios que rigieron a este, en las entradas anteriores, a continuación se procede a presentar el caso portugués, en primer lugar entregando un contexto de su situación histórica de regionalización y división administrativa, para posteriormente entender su dinámica actual y como afronta los problemas de centralización.

Para el año 1936 Portugal poseía 11 provincias o regiones naturales (estructura posterior a los distritos en lo que respecta a jerarquía), las cuales fueron disueltas por la constitución de 1976. Además es de destacar que Portugal se divide en continental e insular, pero antes de 1976 (implantación de la nueva constitución) esta división se caracterizaba por integrar ambos territorios, exceptuando la disímil estructura administrativa, en conjunto a esto se destaca que los territorios insulares presentaban sus propios distritos, situación que es modificada para el año 1976 cuando dicha constitución no prevé la existencia de estos. Otro aspecto importante de señalar es la dictadura que vivió Portugal entre los años 1926 hasta 1974, lo cual nos plantea una dictadura de 48 años durante los cuales se llevaron a la práctica medidas de ordenamiento territorial, siendo algunas suprimidas por la constitución post dictadura, escenario que guarda gran relación con el proceso vivido en Chile posterior al año 1973.

En lo que respecta a la estructuración más general de Portugal, nos encontramos con tres unidades fundamentales llamadas NUTS. El NUTS I corresponde a Portugal continental, región autónoma de Azores y la región autónoma de Madeira. Esta estructura esta subdividida en 7 sectores más, denominados NUTS II, donde encontramos las zonas: norte, centro, Lisboa, Alentejo, Algarve, Azores y Madeira. Esta segunda estructura se subdivide en 30 apartados, los cuales se denomina NUTS III.

Al introducirnos de lleno en la planificación regional de Portugal a mediados de los años 60, periodo durante el cual el estado comienza a preocuparse e invertir en las regiones, nos encontramos con 3 criterios que hacen alusión directa al concepto región (Lopes, 1984; Polée, 1998). La homogeneidad que nos indica que la región posee características culturales, económicas, entre otras, similares y sus divisiones (municipio, distritos, etc.) operan bajo un sistema similar. Por otra parte encontramos la polarización/nodalidad, donde las regiones se estructuran en torno a un nodo o área de influencia, muestra de esto son las áreas metropolitanas de Lisboa y Porto. En tercer y último lugar se menciona la planificación, donde se toman en consideración los métodos que llevan a cabo las intenciones políticas que en teoría evalúan el hecho de una división administrativa.

A partir del año 1965 nos encontramos con un proceso de definición de regiones en Portugal, donde destaca el “Plan intercalado de fomento” que considera necesario poner en funcionamiento la norma administrativa de planificación regional, para tal efecto el año siguiente se define la primera composición de planificación regional que busca principalmente articular los servicios centrales de planificación, con las entidades sectoriales de los distintos ministerios y todo esto a su vez complementarlo con los intereses locales. Para el año 1967 se aprueba la ejecución del 3ª plan de fomento, el cual entra en real vigencia dos años mas tarde y busca como principal objetivo que las autoridades regionales colaboren de forma integra en la preparación del plan de cada una de las regiones. Para esta fecha Portugal posee 6 regiones (4 continentales y 2 insulares), las cuales se subdividen en 8 fracciones. Al interior de estas regiones surgen las denominadas CCR (Comisiones Consultivas Regionales) que pretenden coordinar las necesidades y aspiraciones del desarrollo económico y social, es decir posee las competencias necesarias para definir regiones.

En 1973, es decir un año antes del término de la dictadura se crea una ley que guarda relación con el 3º Plan de Fomento, ya que plantea los desequilibrios del desarrollo de oportunidades vividos por los ciudadanos, básicamente apunta a rescatar y aprovechar las potencialidades naturales de cada una de las regiones.

Posterior al proceso de dictadura se implanta ya en el año 1976 la nueva constitución que nos plantea principalmente las existencia de regiones-plan, es decir que adopten el principio de descentralización administrativa, además destaca una de sus característica, las cual nos indica que admite formas institucionales de administración en la dimensión regional, para tal efecto encontramos: Asamblea regional – Junta Regional – Concejo Regional.

Para el año siguiente (1977) se implanta la ley de las autarquías, la cual de forma sintética consiste en definir las atribuciones de las economías regionales autosuficientes y las competencias de los órganos internos. A su vez esta ley se complementa con una segunda ley aplicada el año 1979 denominada ley de las finanzas locales, la cual es vital para fortalecer las estructuras y la autonomía local, es de señalar además que aclara los criterios para el proceso descentralizador de recursos por parte de las entidades de administración central. A partir de estos hechos en adelante se implementaron una serie de decretos en pro de un proceso de regionalización descentralizado, ejemplo de esto es el decreto de ley 494/79 que busca conformar Comisiones de Coordinación Regional (CCR), además de Gabinetes de Apoyo Técnico (GAT). Por otra parte se aplica el decreto 86/84 que crea los Programas Integrados de Desarrollo Regional (PIDR).

Posterior a este proceso rico en medidas descentralizadoras, Portugal pasa a formar parte de la Comunidad Europea en el año 1986, dando mayor auge a la política regional, situación apoyada por la contemplación de Portugal en una serie de fondos de ayuda (FEDER – FEOGA – FSE), situación originada por su atraso en lo que respectaba al resto de Europa. Ya para el año 1989 surgen las CCA (Cuadros Comunitarios de Apoyo), los cuales se transforman en uno de los instrumentos mas dinámicos en los intentos por lograr el desarrollo regional.

En aspectos generales la planificación regional portuguesa se centra en dos grandes criterios, en primer lugar el recurso interno en lo que respecta a la descentralización financiera trabajada desde la ley de finanzas locales (analizado por Mourao, 2005), y en segundo lugar la dotación externa significativa.

Al analizar los proceso mas contemporáneos, no podemos dejar de señalar la división administrativa que se implanto el año 2005 y que gira entorno a las áreas urbanas, las cuales se definen como unidades territoriales continuas. Este proceso divide las áreas urbanas en 3:

-Grandes áreas Metropolitanas (GAM): Presentan un mínimo de 9 ayuntamientos además de una población mayor a 350 mil habitantes.

-Comunidades Urbanas (Comurb): Población mayor a 150 mil habitantes, pero menor a 350 mil.

-Comunidades intermunicipales (Cominter): Población menor a 150 mil habitantes.

*La descripción y análisis recién presentados, surge en base al articulo titulado “La planificación regional en Portugal y en la Comunidad Europea”, Mourao. Paulo, Revista Galega de Economía, vol. 16, núm. 2, Universidad de Minho, Portugal, (2007)

A continuación se presenta de forma esquemática la situación presente en la Región de Algarbe, producto de la centralización de los recursos.

Al observar el problema de las redes viales y su incapacidad de satisfacer todo el sistema de transporte en la ciudad de Faro, capital de la región de Algarve, podemos apreciar como la estructura aun dominante en Portugal genera los denominados “Nodos de recursos”, los que intentan ejemplificar como los recursos descentralizado son escasos y no atienden a las necesidades reales de las regiones, concentrándose en puntos o nodos. Cuando observamos esta situación y la intentamos encasillar en el modelo del cubo, podemos extraer dos dimensiones, en primer lugar en lo que respecta a la territorialidad, ya que esta situación se da en una zona que por consiguiente posee un área delimitada lo que la transforma en una “Micro área territorial”, al presentar ordenes homogéneos, generando una región de un carácter homogénea con limites claros. Ahora si analizamos esta “Micro área territorial” y la integramos en el contexto país, podemos decir que pasa a ser una de las partes de una macro escala país, ya que posee redes tangibles e intangibles que la interconectan con una serie de otras regiones y dan origen al país que se transforma en un constructo compuesto por constantes flujos, y es en estos mismos flujos donde radica el problema de congestión vial de la ciudad de Faro, ya que estas conexiones dinámicas se vuelven débiles, tomando un carácter burocratizado y monótono. Ejemplo de esta situación es el hecho de que el transporte público regional se regule a nivel nacional lo que claramente no ofrece una respuesta adecuada, situación que se contrasta con lo ocurrido en Lisboa, donde se creo una autoridad propia destinada para este ámbito, entregándonos nuevamente claras señales de centralización.

Al tomar el problema de la congestión y redes viales e integrarlo con el contexto económico de la ciudad, que gira en su gran mayoría en torno al turismo, encontramos un trasfondo social para todo esto, ya que la actividad del turismo genera y demanda un gran numero de flujos de transporte, por ende si las redes son ineficientes, el servicio se encárese y le resta plusvalía a la actividad, lo que incide directamente en los ingresos de la población, generando una baja en la calidad de vida, aumento de la cesantía entre otras situaciones como la contaminación. Es por estos motivos que esta problemática presenta una relevancia en la dinámica social, integrando a una serie de actores pasivos como activos pero participes al fin y al cabo, que funcionan en una ciudad de micro escala. Para ver esto gráficamente, se presenta el siguiente cuadro que nos muestra la interacción Micro-Social, Micro-Territorial y Macro-Temporal: